§ 3. Keskkonnahäiring

1. (1) Keskkonnahäiring on inimtegevusega kaasnev vahetu või kaudne ebasoodne mõju keskkonnale, sealhulgas keskkonna kaudu toimiv mõju inimese tervisele, heaolule või varale või kultuuripärandile. Keskkonnahäiring on ka selline ebasoodne mõju keskkonnale, mis ei ületa arvulist normi või mis on arvulise normiga reguleerimata.
   
2. (2) Kui seaduses ei ole sätestatud teisiti, eeldatakse olulise keskkonnahäiringu tekkimist:
   
3. 1) käesoleva seaduse § 7 lõikes 3 sätestatud keskkonna kvaliteedi piirväärtuse ületamisel;
   
4. 2) käesoleva seaduse § 7 lõikes 5 sätestatud saastatuse põhjustamisel;
5. [RT I, 08.07.2014, 3 - jõust. 01.08.2014]
6. 3) keskkonnakahju põhjustamisel;
   
7. 4) olulise keskkonnamõju põhjustamisel;
   
8. 5) olulise ebasoodsa mõju tekitamisel Euroopa Liidu Natura 2000 (edaspidi Natura) võrgustiku alale.
   

1. KeÜS (ja järelikult kogu Eesti keskkonnaõiguse) kontekstis on keskkonnahäiring negatiivsete keskkonnale avalduvate või selle kaudu levivate mõjutuste koondmõiste. Mõistet keskkonnahäiring kasutatakse olukorras, kus on vaja tähistada ebasoodsat keskkonnamõju kõige üldisemalt, eristamata selle erinevaid avaldumisvorme ja intensiivsust. Keskkonnale avalduva mõju ühtseks reguleerimiseks oli vaja  välja töötada koondmõiste, mis hõlmaks igasugust inimtegevusest lähtuvat ebasoodsat mõju keskkonnale, sest senine praktika näitab, et ebasoodsa keskkonnamõju tähistamiseks kasutati keskkonnaõiguses väga erinevaid termineid, milleks on näiteks keskkonnamõju, oluline keskkonnamõju, negatiivne keskkonnamõju, keskkonnakahju, keskkonna saastamine, keskkonna ohustamine  jne.

2. Mõiste keskkonnahäiring tähistab igasugust ebasoodsat mõju keskkonnale, välja arvatud looduslikest protsessidest tingitud mõju. Seejuures tähistab mõju mõlemat – nii ebasoodat tagajärge kui ka mingi tegevuse või ilmingu toimet. Viimase näiteks sobib kiirgusalane regulatsioon. Üks kiirgusohutuse olulisemaid põhimõtteid on see, et kõik kiirgused tuleb hoida optimaalselt nii väikestena, kui majandus- ja sotsiaaltegureid mõistlikult arvesse võttes on võimalik. Seejuures käsitatakse kiiritusena inimese mõjutamist ioniseeriva kiirgusega. Niisiis on siinkohal oluline mitte üksnes vältida inimeste võimalikku haigestumist, vaid ka hoida kiirguse toimet võimalikult väikesena. 

2.1. Keskkonnahäiringud võivad olla erineva ulatuse, sageduse, intensiivsuse ning tagajärgedega. Samas tuleb tähele panna seda, et  mõiste keskkonnahäiring  tähistab üksnes ebasoodsat mõju ega hõlma inimtegevusega seotud soodsat mõju keskkonnale.

2.2  Oluline on osundada, et ehkki keskkonnahäiringu mõistet kasutati ka enne KeÜS jõustumist, on sellel olnud piiratum sisu. Näiteks sätestab JäätS § 18, et keskkonnahäiring on arvulise normiga reguleerimata negatiivne keskkonnamõju või negatiivne keskkonnamõju, mis ei ületa arvulist normi, nagu jäätmetest põhjustatud hais, tolm või müra; lindude, näriliste või putukate kogunemine; aerosoolide sisaldus õhus või jäätmete tuulega laialikandumine. Keskkonnahäiring tähistab seega JäätS-s vaid arvulise normiga reguleerimata mõju keskkonnale. KeÜS tähenduses hõlmab keskkonnahäiringu mõiste aga nii arvulise normiga määratlemata kui ka sellisel viisil määratletud mõju keskkonnale.

2.3  Keskkonnaõiguse üheks põhieesmärgiks on inimese vaimse ja füüsilise heaolu tagamine. Seepärast on keskkonnahäiringu mõiste määratluses eraldi välja toodud, et  keskkonnahäiring on ka keskkonna kaudu toimiv mõju inimese tervisele, heaolule või varale. Inimese tervisele avalduva mõjuga seonduvad ennekõike keskkonna kvaliteedi piirväärtused (vt KeÜS § 7 lg 3 kommentaare), mille kehtestamise peamiseks eesmärgiks ongi inimese tervise kaitse. Ebasoodne mõju keskkonnale on ka selline inimtegevuse kaudu keskkonnale avalduv toime, mis küll otseselt ei kahjusta inimese tervist, kuid tekitab inimesele muid märkimisväärseid füüsilisi või vaimseid ebamugavusi (näiteks valgusreostus, mis takistab kodu nautimist). Ebasoodne keskkonnale avalduv mõju  võib muu hulgas avaldada otsest negatiivset toimet isiku varale (näiteks põhjustada tema maa saastatuse), kuid ebasoodne mõju võib avalduda ka kaudselt (näiteks võib mürarikas ümbruskond vähendada kinnisasja turuväärtust). Keskkonnahäiringu mõiste määratlusega on hõlmatud ka kultuuripärand. See on seotud EL õigusega, kus näiteks keskkonnamõju hindamist reguleerivad direktiivid käsitavad keskkonnamõjuna ka mõju kultuuripärandile. Mõjuna kultuuripärandile saab mõista näiteks mõju hiiekohtadele, kohamuistenditega seotud objektidele või muudele kultuurilooliselt väärtuslikele paikadele looduses.

2.4 Keskkonnahäiring on inimtegevusega kaasnev vahetu või kaudne ebasoodne mõju. Vahetu ebasoodne mõju toimib keskkonnale, inimese tervisele, heaolule ja varale või kultuuripärandile otse, ilma vahelülideta. Näiteks avaldab vahetut ebasoodsat mõju saastunud õhk. Kaudset ebasoodsat mõju avaldab aga näiteks ohtlike jäätmete ebaseaduslik loodusesse viimine, mis võib põhjustada pinnase saastumise ohtlike ainetega. Saastunud pinnasest võivad ohtlikud ained sattuda taimedesse ja sealt loomade ning omakorda inimeste organismi. Keskkonnahäiringuna saab käsitada isegi sellist juhtumit, kus ebasoodne mõju tekib seoses inimtegevuse lõppemisega. Näiteks kui puhkealana kasutatav metsaala võetakse kaitse alla kaitseala sihtkaitsevööndina ning seal keelatakse raie, on mõju ühest küljest soodne, kuna kaitstakse looduslikku mitmekesisust. Teisest küljest aga  avaldab see ka ebasoodsat mõju, kuna seni korrashoitud puhkealal lubatakse säilitada langenud puid, matkaradu ei saa enam nii hästi kasutada ja ka valgust jääb vähemaks.

Keskkonnahäiringu mõiste rakendusala piiritlemisel tuleb arvestada ka sellega, millised on keskkonnaõiguse kehteala ja üldse keskkonnavaldkonna piirid. Näiteks linnaruumi muutmisest tingitud pelgalt visuaalne mõju arhitektuuri-, ja üldisemalt kultuuriväärtustele, ei ole ilmselt keskkonnaküsimus. Samas aga juhul, kui sellise linnaruumi muutmisega kaasneb ka mõju linnakeskkonna looduslähedasematele osadele (näiteks avalikult kasutatava roheala vähenemine), võib seda mõju siiski keskkonnahäiringuna käsitada.

Kuid isegi juhul, kui mingi inimtegevusega otseselt või kaudselt seonduv ebasoodne mõju on käsitatav keskkonnahäiringuna, ei tähenda see veel automaatselt seda, et sellist mõju tuleks vältida või vähendada (vt kommentaari p 2.6).

2.5  Keskkonnahäiringutena on käsitatavad ka sellised mõjud, mis vaatamata sellele, et need ei ületa õigusaktides sätestatud piirväärtusi, on konkreetsel juhul siiski häirivad (näiteks kehtestatud norme mitteületav, kuid pidev ja häiriv heli). Lisaks on keskkonnahäiringutena käsitatavad sellised ebasoodsad ilmingud, mille osas ei olegi norme kehtestatud. Sellisteks ilminguteks on näiteks hais, tolm, risustamine ja muud sarnased inimtegevusest lähtuvad mõjud, mis on otseselt reguleerimata, kuid faktiliselt häirivad.

2.6  Keskkonnahäiringu mõiste määratlus sisaldab küll selliseid hinnanguid nagu „ebasoodne” ja  „negatiivne”, kuid sellest ei selgu, ja ei peagi selguma, millised keskkonnahäiringud on lubatavad ja millised mitte. 

2.6.1 Paljud keskkonnahäiringud on ühiskonna toimimise seisukohalt hädavajalikud ja neid peab taluma. On ju selge, et näiteks energiatootmisega kaasneb keskkonnale alati teatud ebasoodne mõju, kuid samas pole  energiatootmiseta  võimalik tagada inimeste heaolu. See ei tähenda aga sugugi seda, et ka energiatootmisest lähtuvat ebasoodsat mõju ei tuleks püüda mõistlike vahenditega vähendada ja hoida seda võimalikult väiksena.  Keskkonnahäiringuid tuleb teatud ulatuses taluda, kui nende vähendamine ei ole mõistlike vahenditega teostatav, kui häiringu mõju keskkonnale ja inimesele on vähetähtis või kui seda häiringut tingib mingi muu ülekaalukas huvi, mille tagamiseks ei ole teisi mõistlikke alternatiive (vt KeÜS § 10 kommentaare). Seega laieneb paljudele keskkonnahäiringutele talumiskohustus. Analoogiliselt AÕS §-s 143 sätestatuga tuleb taluda selliseid kahjulikke mõjutusi, mis on antud piirkonna eripära arvestades tavalised. Näiteks tuleb südalinnas elades taluda transpordist lähtuvat müra või nõuetekohaselt paigutatud ja toimiva tänavavalgustuse ning valgusreklaami häirivat mõju. Talumiskohustuse näiteks sobib ka juhtum, kus tiheasustuses ehitatakse isiku naabruses seni tühjalt seisnud, elamumaa ostarbega krundile detailplaneeringuga kooskõlas olev ehitis, millel toimuv tegevus mõjutab isiku heaolu, häirib senist täielikku rahu ja lisaks varjab osaliselt ka senist kaunist vaadet jõele. Tiheasustuses tuleb isikutel eeldada, et täielik privaatsus ei ole seal enamasti saavutatav.

2.6.2. Keskkonnahäiringute vältimise või vähendamise künniseks on tavaliselt keskkonnaohu või keskkonnariski põhjustamine. Keskkonnaohtu või -riski põhjustavate tegevuste kontrollimise üheks peamiseks vahendiks on keskkonnakaitseload, milles sätestatakse konkreetsed nõuded, mida tuleb arvestada keskkonda mõjutava tegevuse puhul.

2.6.3. KeÜS igaühe kohustuste osast (KeÜS § 14) tuleneb igaühe üldine kohustus vähendada tema poolt tekitatavaid keskkonnahäiringuid alati, kui see on isikult mõistlikult oodatav. Selle kohustuse künnis on kõrge, kuna see seondub mitte ohu või riskiga, et keskkonnahäiring tekib, vaid juba reaalselt teostunud (teostuva) häiringuga. Samas tuleb arvestada ka sellega, et sellised mõistliku hoolsuse standardid tekivad ajaga ja on ka ajas muutuvad.

3.  Eraldi kategooriana sätestab KeÜS olulise keskkonnahäiringu mõiste, milleks on oluline ebasoodne mõju keskkonnale, inimese tervisele, heaolule, varale või kultuuripärandile. Termin oluline keskkonnahäiring tähistab sellist intensiivset keskkonnale avaldatavat ebasoodsat mõju, mis olemuslikult ei ole tavaolukorras lubatav. Haldusorganid peavad olulise keskkonnahäiringu tekkimise piisava tõenäosuse korral juhinduma KeÜS §-s 10 sätestatud vältimispõhimõttest ja ka käitajad on tulenevalt KeÜS §-st 16 kohustatud võtma omaalgatuslikult meetmeid oluliste keskkonnahäiringute vältimiseks.

3.1 KeÜS § 3 teine lõige annab olulise keskkonnahäiringu tunnuste näitliku, mitte aga lõpliku loetelu, kuna keskkonnaseadustiku eriosas või juhtumipõhise rakendamise korral võib põhjendatud juhtudel oluliseks lugeda ka selles lõikes mitteloetletud häiringuid. KeÜS  § 3 teine lõige sätestab, et kui seaduses ei ole ette nähtud teisiti, eeldatakse olulise keskkonnahäiringu tekkimist KeÜS § 7 lg-s 3 sätestatud keskkonna kvaliteedi piirväärtuse ületamisel; saastatuse tekitamisel, st olulise ebasoodsa mõju põhjustamisel õhu, pinnase või vee kvaliteedis vastavalt KeÜS § 7 lg-le 5; keskkonnakahju põhjustamisel KeVS tähenduses; olulise keskkonnamõju põhjustamisel keskkonnamõju hindamise kontekstis ja olulise ebasoodsa mõju tekitamisel Euroopa Liidu Natura 2000 võrgustiku alale LKS tähenduses. Kokkuvõtvalt võib öelda, et KeÜS § 3 lg-s 2 toodud loetelu hõlmab neid keskkonnahäiringuid, mida seadusandja ka KeÜS eelses regulatsioonis üldiselt lubamatuks on pidanud.

3.1.1  Keskkonna kvaliteedi piirväärtuse ületamise ja saastuse tekitamise kui olulise keskkonnahäiringu künnise kohta vaata KeÜS § 7 lg-te 3 ja 5 kommentaare.

3.1.2  KeÜS § 3 lõike 2 punktis 3 viidatud mõistet keskkonnakahju käsitatakse KeVS tähenduses. KeVS § 2 lg 1 sätestab, et keskkonnakahju selle seaduse, ja järelikult ka kommenteeritava KeÜS paragrahvi tähenduses on:

• oluline ebasoodne mõju elupaiga või liigi soodsa seisundi saavutamisele või säilitamisele  ning oluline ebasoodne mõju kaitsealale, hoiualale, püsielupaigale, kaitstavale looduse üksikobjektile;
  
• oluline ebasoodne mõju pinnaveekogu või rannikuvee ökoloogilisele või keemilisele seisundile või ökoloogilisele potentsiaalile või põhjaveekogumi keemilisele või kvantitatiivsele seisundile;
  
• ainete, valmististe, organismide või mikroorganismide otsese või kaudse keskkonda viimisega põhjustatud pinnasekahjustus, millega kaasneb oluline risk, et see võib mõjutada inimese tervist.
  

Nagu võib märgata, kasutab KeVS kõikidel eelnimetatud juhtudel keskkonnakahju mõiste määratlemisel olulise ebasoodsa mõju või olulise riski mõisteid. See seostub hästi KeÜS terminoloogiaga, kus oluline keskkonnahäiring on oluline ebasoodne mõju keskkonnale, sealhulgas keskkonna kaudu toimiv mõju inimese tervisele, heaolule ja  varale või kultuuripärandile. Samas tuleb arvestada sellega, et keskkonnakahju mõistel on KeVS-s piiratud tähendus ja selle rakendamise künnis on kõrge. KeVS rakendub seega siis, kui lihtsustatult õeldes on tegemist tõepoolet väga olulise kahju tekitamisega. Niisiis ei hõlma see mõiste KeVS-s mitte igasuguseid keskkonna kahjustamise juhtumeid.

3.1.3  KeÜS § 3 lõike 2 punktis 4 loeb oluliseks keskkonnahäiringuks olulise keskkonnamõju põhjustamist.  KeHJS § 5 määratleb olulise keskkonnamõju kui keskkonnamõju, mis võib eeldatavalt ületada tegevuskoha keskkonnataluvust, põhjustada keskkonnas pöördumatuid muutusi või seada ohtu inimese tervise ja heaolu, kultuuripärandi või vara. Tuleb tähele panna, et eeldatavalt on olulisel keskkonnamõjul KeHJS kontekstis keskkonnamõju hindamise algatamise künnist tähistav funktsioon, mis tähendab seda, et juhul kui tegevus toob eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju, tuleb selleks tegevuseks loa taotlemise korral algatada keskkonnamõju hindamise menetlus. Sealjuures on keskkonnamõju hindamise üheks eesmärgiks lahendusvariantide pakkumine, millega on võimalik vältida või minimeerida olulise keskkonnamõju realiseerumist. Seega on keskkonnamõju hindamine vahend, millega püütakse taandada oluline keskkonnahäiring vähendamist vajavaks keskkonnahäiringuks või ideaaljuhul keskkonnahäiringu tekkimine üldse ära hoida. Järelikult ei ole olulise keskkonnamõju tekitamine KeHJS kontekstis üldjuhul lubatav. Kaudselt viitavad olulise keskkonnamõju mittelubatavusele ka kohtu seisukohad nn Steri kiiritustehase kaasuses (RKHKo 30.09.2008, 3-3-1-52-08, p 13). Keskkonnamõju hindamise algatamise osas leidis kohus, et ka väikese, kuid siiski võimaliku olulise keskkonnamõju esinemise tõenäosuse korral tuleb välja selgitada, milliste abinõude kasutamisega on võimalik riske vähendada. Kuna kohus nägi mõju hindamise otsese eesmärgina abinõude väljaselgitamist riskide (ohtude) vähendamiseks, võib sellest järeldada, et olulise keskkonnamõju tingimusteta talumine ei ole üldreeglina lubatav.

3.1.4  KeÜS § 3 lõike 2 punktis 5 viidatakse olulise ebasoodsa mõju tekitamisele Natura 2000 võrgustiku alale LKS tähenduses. Euroopa Natura 2000 võrgustiku aladel kehtib tavapärasest rangem kaitserežiim ning lubatud tegevuste arv seal on piiratud. Seoses Euroopa Kohtu lahendiga nn Waddenzee kaasuses on EL loodusdirektiivist tulenevalt üldjuhul keelatud igasugune selline tegevus, mille oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku alal kaitstavatele loodusväärtustele ei ole mõistlikult välistatud (Euroopa Kohtu 7.09.2004 otsus nr C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee ja Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels vs. Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij). Oluline ebasoodne mõju on sama lahendi alusel aga igasugune ebasoodne mõju ala kaitse-eesmärkide saavutamisele ja ala sidususele. Tulenevalt Euroopa Kohtu praktikast (Euroopa Kohtu 10.01.2006 otsus nr C–98/03, Euroopa Komisjon vs. Saksamaa Liitvabariik) tuleb sama reeglit järgida ka Natura 2000 võrgustiku alast väljapoole jäävate selliste tegevuste puhul, mille ebasoodne mõju võib puudutada ala ja sellel kaitstavaid väärtusi.

3.2  Kõikidel KeÜS § 3 lg-s 2 sätestatud juhtudel üksnes eeldatakse olulise keskkonnahäiringu tekkimist. Samas tuleb igal konkreetsel juhul selle eelduse tekkimiseks vajalike tingimuste – piirväärtuse ületamise, keskkonnakahju tekkimise või Natura 2000 võrgustiku alale ebasoodsa mõju – olemasolu tuvastada. Selleks võib mõnel juhul osutuda vajalikuks kaasata ekspert. Olulise keskkonnahäiringu tekkimist eeldatakse, kui kohustatud isik (näiteks haldusorgan või käitaja) ei ole tõendanud vastupidist. Näiteks on võimalik väita, et välisõhu kvaliteedi piirväärtuse lühiajaline ja ebaoluline ületamine ilmastikuolude tõttu ei too kaasa negatiivset mõju inimeste tervisele ja ei ole alati käsitatav seesuguse olulise keskkonnahäiringuna, mida tuleb vältida. Seega tuleb keskkonnakvaliteedi piirväärtuste puhul arvestada nende kehtestamise eesmärgiga. Näiteks on tiheasustuse välisõhu kvaliteedi piirväärtuste eesmärk ennekõike inimtervise kaitse. Samuti võib tegemist olla ka elupaigale või liigile avaldatava ebasoodsa mõjuga, mis aga ei ole siiski selline, et tooks kaasa negatiivse mõju elupaiga või liigi soodsa seisundi saavutamisele või säilitamisele. Siingi tuleb lähtuda Natura 2000 võrgustiku üldisest eesmärgist, milleks loodusdirektiivi 92/43/EMÜ artikli 2 alusel on „Kaasa aidata bioloogilise mitmekesisuse tagamisele looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kaudu liikmesriikide Euroopa-osa territooriumil“. Seega tuleb mõju olulisuse hindamisel arvestada mitte ainult konkreetse ala loodusväärtusi, vaid ka seda, milline on selle konkreetse ala väärtus (panus) elupaigatüübi või liigi soodsa looduskaitselise seisundi saavutamisel selle elupaigatüübi või liigi loodusliku leviala piires Euroopa mastaabis. Lihtsustatult öeldes, mida ohustatum on liik või elupaigatüüp, seda väiksem ebasoodne mõju võib olla loetud oluliseks keskkonnahäiringuks (vt Euroopa Kohtu 11.04.2013 otsus nr C-258/11, Peter Sweetman jt vs An Bord Pleanala).

3.3 Inimtegevuse poolt keskkonnale avaldatava mõju mitmekesisuse tõttu ei ole seaduses võimalik anda olulise keskkonnahäiringu tunnuste kõikehõlmavat loetelu, mistõttu ei olegi KeÜS § 3 lõikes 2 toodud loetelu ammendav. Lisaks seal nimetatutele võib keskkonnahäiringu oluliseks lugeda ka muudel juhtudel, olenevalt konkreetse olukorra eripärast – keskkonnale avaldatava ebasoodsa mõju ulatusest, sellega kaasneda võivate tagajärgede raskusest ning kaitstava õigushüve kaalukusest. KeVS sätestab, et keskkonnakahjuks loetakse sellist olulist ebasoodsat mõju, mis halvendab pinnaveekogu, rannikuvee või põhjaveekogumi seisundit nii, et muutub pinnaveekogu, rannikuvee või põhjaveekogumi seisundi klass. Konkreetset olukorda arvestades ei ole välistatud käsitada olulise keskkonnahäiringuna ka negatiivseid mõjusid allpool seisundiklassi muutumise künnist. Olulise keskkonnahäiringuna võiks käsitada ka kaitse all mitteoleva, kuid kultuurilooliselt või esteetiliselt väärtusliku ja inimeste heaolu seisukohalt olulise linnapargi hävitamist ja selle ehitistega asendamist.Viimase näiteks võiks olla olukord, kus linnaosas on haljasala, millest ¾ on ettevalmistatava planeeringu alusel plaanis täita elamutega. Ala ei ole pargiks otseselt korrastatud, aga ei ole ka jäätmaa ning on kohalikele elanikele oluliseks puhkeaja veetmise kohaks. Kohalikud elanikud väidavad, et sellises mahus elamuehituse korral ei jää piirkonda alles ühtegi roheala ning planeeritava hoonestuse arhitektuuriline lahendus muudaks piirkonna miljööd ebamõistlikult, samuti kaoksid jalakäijate liikumisteed, mis ühendavad linnaosa kesklinnaga. Ka sellise planeeritava ja inimeste heaolu oluliselt mõjutava muutuse oluliseks keskkonnahäiringuks lugemine võiks olla põhjendatud. Kohalikul omavalitsusel tuleks kõiki asjaolusid kaaludes hinnata, kas eelnimetatud muutus on tõepoolest tingitud esmatähtsast ja alternatiivitust huvist, mis õigustab olulise keskonnahäiringu tekkimist ja on planeeringu kehtestamise piisavaks põhjenduseks.

3.4 Olulisi keskkonnahäiringuid peab reeglina vältima, kuid samas  ei ole see reegel absoluutne. Olulist keskkonnahäiringut peab taluma, kui on täidetud KeÜS §-s 10 sätestatud tingimused (vt KeÜS § 10 kommentaare).